ВОСТОЧНАЯ ЕВРОПА И ЦЕНТРАЛЬНАЯ АЗИЯ: СЛАБЫЕ МЕХАНИЗМЫ СДЕРЖЕК И БАЛАНСОВ УГРОЖАЮТ АНТИКОРРУПЦИОННЫМ УСИЛИЯМ
Во всем регионе процветает коррупция, а демократия продолжает давать сбои или испытывать застой.
ОБЩАЯ КАРТИНА РЕГИОНА
В этом году индекс восприятия коррупции (ИВК) представляет мрачную картину положения с усилиями борьбы с коррупцией в регионе Восточной Европы и Центральной Азии. За несколько лет лишь одна страна региона набрала выше 50 баллов из 100 балльного индекса восприятия коррупции, а все остальные страны набрали 45 баллов или ниже. В борьбе с коррупцией в регионе за несколько лет не был достигнут сколько-нибудь весомый прогресс.
Только три страны региона набрали баллы выше среднего общемирового ИВК, равного 43 баллам. Это - Грузия с 58 баллами, Черногория (45), и Беларусь (44).
В самом низу рейтинга ИВК в регионе находится Туркменистан, у которого самый низкий балл в регионе (20), и соседствуют с ним Узбекистан (23), и Таджикистан (25).
Учитывая, что средний ИВК региона Восточной Европы и Центральной Азии, равен 35 баллам, неудивительно, что данный регион опережает только страны Африки к югу от Сахары, средний ИВК которых составил 32 балла.
Эти мрачные показатели обнаруживают тревожную тенденцию. Страны с высоким уровнем коррупции и низким ИВК обладают хрупкими институтами демократии, а их граждане имеют слабую защиту политических и гражданских прав.
КОРРУПЦИЯ И КРИЗИС ДЕМОКРАТИИ
В настоящее время во всем регионе, от России до Азербайджана, Украины и Узбекистана многие демократические нормы и институты находятся под угрозой, исходящей часто со стороны авторитарной власти. Правительства стран Восточной Европы и Центральной Азии не в состоянии сохранить систему сдержек и противовесов, являющейся основополагающей для демократии и имеет важнейшее значение в борьбе с коррупцией.
Коррупция процветает там, где демократические практики слабы. Помимо того, что отсутствует политическая воля для борьбы с коррупцией в государственном секторе, в странах региона власти не соблюдают политические права своих граждан. В результате, люди не могут высказываться, выходить на демонстрации, вступать в организации или объединяться с группами активистов, во всяком случае, не опасаясь последствий. В то же время, коррупция запирает эти страны в порочный круг, в котором у правящих политиков нет реальных стимулов для укрепления демократии, и ее независимых институтов.
Во многих постсоветских странах не существует механизма сдержек и противовесов, которые, как правило, не позволяли бы влиятельным группам и частным лицам оказывать исключительное влияние на решения правительства. В этих условиях имеют место незаконные методы лоббирования, а конфликты интересов остаются нераскрытыми.
В четырех из семи среди стран-кандидатов и потенциальных кандидатов на вступление в Европейский Союз (ЕС), и стран, которые в настоящее время ведут переговоры о вступлении в ЕС, с прошлого года наблюдалось небольшое снижение показателей ИВК. Несмотря на жесткие условия для вступления в ЕС в части сдерживания коррупции, и обеспечения свободы институтов от политического влияния, правительства многих стран региона не проявили подлинной приверженности демократии и верховенству закона.
В частности, многие из этих стран не раскрывают необходимой информации об избирательных кампаниях и финансах политических партий. Кроме того, эти страны действуют против организаций гражданского общества, журналистов, проводящих журналистские расследования, и политических оппонентов.
Одним из главных препятствий на пути борьбы с коррупцией в Восточной Европе и Центральной Азии является «захват государства» влиятельными частными лицами или группами, которые держат в своих руках контроль над принятием решений на национальном уровне, и используют коррупционные механизмы для обхода правосудия.
Без достаточных механизмов сдержек и противовесов, в странах региона страдают демократические институты, сохраняется недемократическая практика. Правительства заявляют, что придают приоритетное значение борьбе с политической коррупцией, однако в реальности, они не предпринимают для этого конкретных мер. Это подрывает доверие граждан к их собственным правительствам, а также к международным институтам и соглашениям, и способствует росту коррупции.
СТРАНЫ, УЛУЧШИВШИЕ СВОИ ПОКАЗАТЕЛИ
К сожалению, учитывая низкую среднюю оценку ИВК региона, очень немногие страны добились реального прогресса в борьбе с коррупцией.
Албания, страна-кандидат на вступление в ЕС, за последние пять лет повысила свой ИВК на пять пунктов, с 31 в 2013 до 36 баллов в 2018. Тем не менее, с прошлого года ее ИВК снизился на два пункта. Возможно это связано с политическим тупиком, заблокировавшим несколько антикоррупционных реформ, которые позволили бы продвижение вперед. Почти завершены установление нового процесса проверки судебной системы и создание институциональной структуры по борьбе с коррупцией, однако еще предстоит узнать, улучшит ли Албания свой показатель ИВК в будущем.
Аутсайдеры: СТРАНЫ, УХУДШИВШИЕ СВОИ ПОКАЗАТЕЛИ
В этом году Азербайджан (с 25 баллами), Россия (28), Казахстан (31), Косово (37), Сербия (39) и Черногория (45) входят в число стран, в которых или ухудшился показатель ИВК, или продолжается застой.
Показатели ИВК Азербайджана резко упали на шесть пунктов, с 31 в 2017 году до 25 баллов в 2018 году. Это снижение последовало за продолжающимся подавлением активности гражданского общества (https://artsakhpress.am/eng/news/93516/human-rights-watch-azeryan-continues-Crack-On-Civil-Society.html) и независимых журналистов (https://crd.org/2019/01/04/renewed-crackdown-on-journalists-in-azeryan/). За последние несколько лет власти Азербайджана чрезвычайно затруднили процесс получения иностранного финансирования для организаций гражданского общества (https://www.opendemocracy.net/russia/topics/azeryan), включая наше отделение Transparency International Azerbaijan (http://www.transparency.az/), которое позволило бы им продолжать свою деятельность. Ужесточая процесс доступа к финансовым ресурсам, власти ограничивают возможность граждан объединяться в организации и высказывать свое мнение.
Помимо этого, Центр по исследованию коррупции и организованной преступности (OCCRP) (https://www.occrp.org/en) в сентябре 2017 года опубликовал отчет расследования (https://www.occrp.org/en/azeryanilaundromat/), выявившее операции по отмыванию денег на сумму 2,9 миллиарда долларов США и тайную «черную кассу», управляемую правящей элитой Азербайджана. Согласно этому отчету, перекачиваемые через азербайджанский «Ландромат» средства (https://www.transparency.org/news/feature/the_azerbaijani_laundromat_one_year_on_ has_justice_been_served) использовались для пропаганды имиджа страны за рубежом, и отвлечения внимания от нарушений прав человека, совершаемых со стороны ее авторитарного режима.
С показателем 28 баллов ИВК России упал на 1 балл с 2017 года, что неудивительно, учитывая низкий уровень защиты политических и гражданских прав, а также неэффективную систему сдержек и противовесов. Этот низкий показатель отражает недостаточное доверие экспертов и бизнесменов к способности правительства предпринимать жизнеспособные меры в борьбе с коррупцией.
Краеугольным камнем российских общественно-политических процессов остается кумовство (http://www.case-research.eu/en/russias-crony-capitalism-stagnant-but- stable-100256). Независимые СМИ редки, как и независимые НПО, которые часто заменяются организациями, создаваемыми и финансируемыми властями. К тому же, судебная система часто проявляет предвзятость, суды которой назначают крупные штрафы независимым субъектам, чтобы те действовали в соответствии с линией начерченной властями.
Например, в 2018 году Владимир Литвиненко, ректор Санкт-Петербургского горного университета и научный руководитель президента Владимира Путина, подал иск в суд на наше отделение Transparency International Russia (https://transparency.org.ru/) (TI-Russia) за публикацию расследования о ненадлежащем использовании государственных средств.
Суд вынес постановление в пользу г-на Литвиненко, сделав заключение, что хотя расследование TI-Russia представило фактические доказательства, оно также нанесло ущерб репутации г-на Литвиненко, раскрыв его злоупотребления средствами государства, и из-за этого отделение было оштрафовано на один миллион рублей. Чтобы заплатить штраф, наложенный судом TI- Russia собрала миллион рублей менее чем за неделю, во многом, благодаря сотням онлайн пожертвований граждан России.
Подписи под международными соглашениями, такими как Конвенция об уголовной ответственности (https://www.coe.int/en/web/impact-convention-human-rights/criminal-law-convention-on-corruption#/) за коррупцию и Органе ее мониторинга, Группы государств против Коррупция (GRECO)(https://www.coe.int/en/web/greco/home), которые оба являются частью Совета Европы, наряду с обязательствами, которые по результатам Саммита 2016 по борьбе с коррупцией приняла на себя Россия (https://www.gov.uk/government/topical-events/anti-corruption-summit-london-2016), похожесоздают лишь иллюзию прогресса в России, не отражая реальных результатов.
Конвенция гражданского права о коррупции (https://www.coe.int/en/web/conventions/full-list/-/Conventions/Treaty/174), позволяющая гражданам и частным лицам добиваться возмещения по делам о коррупции, остается для России не приоритетной, как и защита информаторов и реализация правил, регулирующих лоббирование.
С показателем 39 баллов ИВК Сербии снизился на два балла с прошлого года, и эта тенденция может сохраниться, если правительство продолжит расшатывать те органы и учреждения, которые несут ответственность за поддержание верховенства закона. В 2018 году, несмотря на оппозицию со стороны НПО, профессиональных ассоциаций и других организаций, власти продолжили добиваться усиления влияния на судебную систему (http://www.sudije.rs/index.php/en/aktuelnosti/constitution/435-press-release- regarding-draft-constitutional-amendments.html).
Таким же образом власти действуют для ограничения доступа общественности к информации, освобождая государственные предприятия от обязанности раскрытия информации (http://www.balkaninsight.com/en/article/serbian-law-changes-will-curb-freedom-of-information--04-05-2018). Кроме этого, несмотря на заявления правительства о поддержке свободных СМИ, ассоциации журналистов испытывают трудности с доступом к участию (http://safejournalists.net/serbian-media-coalition-alerts-international-community/) в разработке новой стратегии страны в области средств массовой информации (http://rs.n1info.com/English/NEWS/a393541/Serbia-s-Vucic-wants-media-strategy-by-European-standrads.html).
Наше сербское отделение Transparency Serbia (http://www.transparentnost.org.rs/index.php/sr/) является активным сторонником антикоррупционных мер и независимых надзорных органов. В целях продвижения этих усилий отделение проводит расследования коррупции, мониторинг выполнения Сербией условий вступления в ЕС, и участвует в коалициях НПО, деятельность которых направлена на укрепление демократических основ и усиления борьбы против коррупции.
С показателем 37 баллов ИВК Косово упал с 2017 года на два пункта. Наиболее серьезными проблемами Косово в борьбе с коррупцией являются недостаточная прозрачность (https://freedomhouse.org/report/freedom-world/2018/kosovo), слабые институты, и недостаточное соблюдение принципа верховенства закона (https://ec.europa.eu/neighbourhood-extensionment/sites/near/files/20180417-kosovo-report.pdf), а также ограниченное пространство для участия граждан (http://kdi-kosova.org/en/programs/local-government-and-civic-participation/).Для решения этих проблем наше отделение, Косовский демократический институт (http://kdi-kosova.org/), осуществляет мониторинг государственных учреждений, выступает за прозрачность финансирования политических партий, и проводит различные кампании по вовлечению граждан в процесс принятия решений на национальном уровне.
С показателем 45 ИВК Черногории упал на один балл за время прошедшее с прошлого года. Несмотря на свой прогресс в интеграции в ЕС, стране еще предстоит значительно усилить верховенство закона. Тревогу вызывают вопросы финансирования политических партий и недостаточное раскрытие финансовой информации, что бросает тень на результаты выборов. (http://www.mans.co.me/zbirni-podaci-o-finansiranju-izbornih-kampanja/)
В Черногории, в условиях более двадцатилетнего доминирования одной и той же правящей элиты, наглядно проявляются последствия «захвата государства». Тем не менее, несмотря на эти вызовы, наше черногорское отделение MANS (http://www.mans.co.me/) остается решительным сторонником укрепления верховенства закона, и улучшения свободного доступа к информации.
СТРАНЫ, ТРЕБУЮЩИЕ ОСОБОГО ВНИМАНИЯ
Турция, Босния и Герцеговина, Грузия, Украина, Македония и Армения – это страны, за которыми необходимо особое наблюдение в течение последующих нескольких лет. Из списка этих стран с их сложными политическими ландшафтами, только Армения отражает тенденцию позитивных изменений в правительстве.
Несмотря на не изменившийся показатель ИВК Боснии и Герцеговины, равный 36 баллам, недавние политические события в этой стране вызывают обеспокоенность. После выборов в октябре, которые вызвали обеспокоенность по поводу мошенничества и плохого управления, региональный прокурор в городе Баня-Лука отклонил призывы к расследованию (https://ti-bih.org/okruzno-javno-tuzilastvo-banjaluka-nece-sprovoditi-istragu-protiv-dodika/?lang=en) деятельности политика Милорада Додика по оказанию незаконного давления на избирателей во время его предвыборной кампании.
Недавно власти в Баня-Луке напали на мирных демонстрантов, арестовали и задержали лидеров и активистов оппозиции и запретили публичные собрания (https://www.bloomberg.com/news/articles/2018-12-31/protests-in-banja-luka-pose- dilemma-for-bosnian-serb-government). Это явный пример предполагаемой коррупции в избирательной кампании, ведущий к расшатыванию демократических институтов и подавлению гражданского участия. Деятельность «Transparency International» Боснии и Герцеговины направлена на улучшение прозрачности и подотчетности судебных процессов, контроль за финансированием избирательных кампаний, и помощь гражданам, сообщающим о фактах коррупции.
С прошлого года ИВК Грузии с 58 баллами увеличился на два пункта, однако в настоящее время страна сталкивается с отступлением от демократии, что делает ее страной, уязвимой к коррупции высокого уровня, а также страной, за развитием которой необходимо особое наблюдение.
Этот спад, в числе прочего, связан с отсутствием ответственности правоохранительных органов, коррупцией и политическим вмешательством в судебную систему, с «захватом государства» и спонсируемыми властями нападениями на независимое гражданское общество (https://www.transparency.org/news/pressrelease/alarm_over_increasing_signs_of_stat e_capture_and_pressure_on_civil_oc). Несмотря на срочную необходимость расследовать случаи коррупции и неправомерных действий со стороны правительства, Грузия не смогла создать независимые органы для выполнения этого мандата.
Безнаказанность способствует общественному недоверию. Согласно опросу (https://www.transparency.ge/en/post/public-opinion-survey-corruption-trust-institutions-and-issues-public-policy), недавно проведенному нашим отделением Transparency International Georgia (https://www.transparency.ge/en), 36 процентов граждан считают, что государственные чиновники злоупотребляют своим служебным положением ради достижения личной выгоды. Это - рост по сравнению с всего 12 процентами в 2013 году.
Прогресс в борьбе с коррупцией и дальше будет тормозиться, если власти Грузии не предпримут немедленные шаги для обеспечения независимости институтов власти, включая судебные, как и для поддержки гражданского общества, что повысит политическое участие граждан и общественный контроль.
Хотя Украина улучшила свой показатель ИВК на два пункта, с 30 в 2017 году до 32 баллов в 2018 году, осуществление антикоррупционных реформ, начатых в 2014 году, остается неполным, в результате чего ИВК Украины значительно ниже среднего глобального показателя 43 баллов.
С момента введения правовых и институциональных основ для борьбы с коррупцией пошло четыре года, однако прогресс идет слишком медленно. Несмотря на то, что было возбуждено несколько судебных дел со стороны недавно созданного антикоррупционного органа, привлечь к ответственности кого-либо из коррумпированных высокопоставленных чиновников не удалось.
Разочарование общественности деятельностью украинского правительства неуклонно растет. Граждане не удовлетворены результатами реформ (https://carnegieendowment.org/2018/03/27/ukraine-reform-monitor-march-2018-pub-75909) и мало верят в способность властей улучшить ситуацию (https://freedomhouse.org/report/nations-transit/2018/ukraine).
Несмотря на такое недоверие, активное и независимое гражданское общество может помочь в борьбе с коррупцией и повысить доверие к государственным институтам. Хотя часто нужны годы для того, чтобы антикоррупционные законы принесли позитивные результаты, Украина должна удвоить свои усилия для обеспечения прогресса.
К тому же, поскольку давление со стороны международного сообщества и гражданского общества продолжает расти, растет и сопротивление тех, кто держится за сохранение власти из корыстных интересов. Таким образом, Украина является важной страной, за которой нужно наблюдать в ближайшие годы.
РЕКОМЕНДАЦИИ
Хотя многие страны Восточной Европы и Центральной Азии имеют хорошо разработанные законы, необходимые для борьбы с коррупцией, этих законов недостаточно для успешной борьбы с коррупцией в регионе. Коррупция имеет место там, где для этого существует возможность и безнаказанность. С этой целью мы призываем правительства:
- обеспечить свободу деятельности гражданского общества, включая защиту свободы слова и права на организацию и протест
- привлекать граждан к мониторингу государственных расходов
- реформировать судебную систему и улучшить целостность и подотчетность государственных институтов
- обеспечить свободный доступ к информации и улучшить механизмы применения права, как предварительного условия для успешной борьбы с коррупцией.